【PR】空间分离的“景区—城区”融合发展规划策略与实践

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[ 关键词 ] 空间分离；风景名胜区；城区；融合发展

[ 文章编号]1006-0022(2016)11-0107-05

[ 中图分类号]TU984

[ 文献标识码]B

当风景名胜区与依托的城区具有空间分离特征时，往往出现风景名胜区迅速发展而城区缓慢发展的“景热城冷”现象。针对这一现象，作者中国城市规划设计研究院邱李亚，天津大学建筑学院教授、硕士生导师夏青，天津大学建筑学院副教授、硕士生导师何邕健，天津大学城市规划设计研究院王义在《规划师》2016年第11期撰文，文章提出“景区—城区”融合发展的规划策略，并以云台山景区和修武县城区为例，分析了“景区—城区”融合发展的现状特征，从功能结构调整与全域旅游体系构建、通道规划和政策制度建设等方面探讨了“景区—城区”融合发展的规划内容，以期为相关规划提供参考。

空间分离的“景区—城区”融合

发展规划策略

一、景区与城区孤立发展的形成机制

景区与城区的孤立发展主要源于两个功能区所拥有的资源差异，在空间隔离的情况下，各自独立开发形成了两个弱相关的经济系统。在景区内部，以自然资源为主导的旅游资源大开发，在强烈的“溢出效应”下，围绕景区周边建设起来了一套较为完整的旅游服务体系，包括交通、住宿、餐饮和购物等子系统，满足了大部分游客的需求。同时，也有少量需求“溢出”到距离较远的城区，促进了城区部分低端旅游服务功能的形成，再加上原本就有的为本地工业生产和居民生活服务的生产性与生活性服务业，城区就演变成了一个包括各类产业的小而全的综合经济系统。这时，景区与城区仅仅在旅游服务方面具有分工，并且当相互需求不足时，两个功能区的联系通道很窄。最终，在克服空间成本较高的情况下，景区与城区形成了各自独立发展的格局。这一形成机制如图1所示。

二、“景区—城区”融合发展的路径

空间分离的“景区—城区”融合发展实际上是两个相对独立的功能区在区域层面的空间相互作用，这种相互作用本身虽然是一个自组织过程，但是如果规划调控得当，可以起到加快这一进程的效果。由于空间分离的“景区—城区”融合发展涉及两个功能区的区域协调发展，可以借鉴区域协调的调控方法，从功能、设施及制度三个方面促进“景区—城区”融合发展。

(1)以功能协调促进景区与城区形成系统。功能协调是指在景区与城区相互作用的过程中，通过调整景区与城区的功能，使得两个功能区得以强化各自的优势，进而实现区域上的分工合作，形成系统化发展格局。一般情况下，景区与城区产生相互作用的主要功能领域在旅游业，因此功能协调的主要方向是通过对两个功能区的产业发展方向进行优化，强化两个功能区在旅游职能上的差异化分工。同时，由于景区与城区在相互作用过程中必然会对所在地域产生影响，功能协调还需要以景区和城区为核心，对所在地域的旅游体系进行重构，在区域范围内协调各级功能体的关系，包括各级功能体的旅游定位、旅游目的地和旅游线路的组织等。

(2)以基础设施建设促进景区与城区的联系。景区与城区发生相互作用的条件之一是“可运输性”，即两个功能区发生相互作用的空间成本必须在可接受范围内。据此，通过建设联系景区与城区的通道，可以降低它们之间相互作用的空间成本，增加它们产生相互作用的几率。具体而言，首先应扩大景区与城区的联系通道，建设景区与城区之间的快速道路或专用道路，在此基础上进行公共交通和旅游专线组织，以此作为促进景区与城区联系的主要途径；其次，适时推进慢行系统建设，特别是自行车和步行系统，作为景区与城区功能向周边扩散的载体。

(3)以制度创新统筹景区与城区的利益分配。“景区—城区”融合的过程也可以视为两个利益主体的博弈过程，即由原来的景区主导演变为按照各自“贡献”的统筹再分配过程。因此，需对原有制度环境进行调整，以保证功能协调的需要。制度创新需要从两个方面进行：一是明确制度主体，以统筹“景区—城区”融合发展的规划、建设、运营及相关制度设计等工作，这可以通过设立新的行政职能机构或协调机构来实现，也可以通过赋予已有职能机构新功能来实现；二是创新有关制度，特别是景区与城区之间的利益分配制度，这将涉及到景区的门票收入分配、财政支出与扶持、新项目的投融资政策等。

三、“景区—城区”融合发展的规划思路

根据上述规划路径，“景区—城区”融合发展首先需要进行统一规划，范围则应涵盖景区与城区及其影响区内的所有功能体，如此方能在一个系统内明确各自的分工。结合城乡规划编制的主要内容，本文提出“景区—城区”融合发展的规划思路如下(图2)：①以景城功能调整促进全域旅游体系形成。这是“景区—城区”融合发展的先导，即通过产业结构调整，强化景区与城区旅游服务功能，形成错位发展，如在景区范围内鼓励发展林业、限制污染工业和提升旅游产品，在城区范围内开发旅游产品、集聚发展工业及引导农业旅游化等，进而以景区和城区为核心，带动周边的各级旅游功能体的发展，形成全域旅游系统，景区、城区和各个新开发景点的发展定位以及相应的旅游服务设施配套都在这一系统内统筹。②以通道建设支撑旅游体系发展。不断扩大景区与城区联系的通道容量，通过建设或改建公路系统、新建交通设施等途径，满足两个功能区不断增长的交通需求，并与其他通道形成网络，以此支撑景区与城区联动发展，并带动沿线城镇旅游职能的发展。③以制度建设保障全域旅游体系成长。通过制度创新，将原本集中于景区的旅游收益在全域进行分配，以此作为城区与其他乡镇(村)旅游功能建设的初期动力之一，从而保障全域旅游体系建设的顺利展开。在此基础上，还可以将全域旅游产品打包推向市场，统筹分配旅游收益。

云台山景区—修武县城区融合

发展规划实践

一、云台山景区—修武县城区的现状格局

云台山景区位于河南省焦作市修武县境内，是全球首批世界地质公园和国家首批AAAAA级旅游景区，同时还拥有国家自然遗产、国家森林公园和国家水利风景区等多个“国字号”称号。近十年来，围绕着云台山景区发展起来的旅游业“溢出效应”不断扩大，综合收入与门票收入的差值从3.6亿元快速增加到26.6亿元，比值则从5.0上升到6.8，这表明云台山景区的观光游带动旅游相关产业发展的效果越来越显著。这种效果体现在空间上，则是云台山景区入口处的云台山镇和附近的七贤镇也建设了大量旅馆，发展了大量其他旅游服务业，从而推动了周边地区的快速城镇化，形成了县域北部地域内景区建设与城镇化发展的良性循环。

修武县城区位于云台山景区南部(图3)，两者的距离为25km，具有空间分离的特征。多年来，云台山景区与修武县城区的联系只能依靠客货混行的233省道，严重影响了两者的互动。受此影响，修武县城区内的旅游服务设施少且档次偏低，在全县5家三星级以上的宾馆中，仅有1家位于城区内，导致在旅游旺季时难以留住游客。另有抽样数据显示，有64％的游客选择住宿在云台山景区周边的云台山庄和附近的旅馆，另有30％的游客选择焦作市区作为住宿地，而选择修武县城区作为住宿地的游客则很少。由于游客在修武县城区更多的是“路过”而非“停留”，难以带动县城消费，造成了县城第三产业发展严重滞后，进而使得县城南部地域的城镇化难以依靠云台山景区的旅游业来发展，只能依靠基础薄弱的工业来推动，导致县城发展缓慢。

综上所述，云台山景区与修武县城区具有相对独立发展的特征，其融合发展尚处于起步阶段。

二、功能结构调整与全域旅游体系构建

1

功能结构调整

云台山景区与修武县城区的功能结构调整以产业结构调整为基础。具体而言，规划以升级旅游产品、扩大“溢出效应”为主线，即保持以旅游为主导的基本职能不变，但限制影响景区旅游环境的过度开发，同时根据外部需求的变化调整旅游产品类型，从提供观光产品向提供休闲度假产品转变。为此，需要对云台山景区及周边乡镇的产业发展策略进行调整(图4)：对于农业，规划因地制宜地发展特色林果种植及怀药种植，鼓励农业发展结合旅游需求进行少量旅游服务设施建设；对于现状小而分散的采矿业和污染工业，规划逐渐关停并转移，限制发展工业制造业；对于第三产业，规划鼓励发展旅游六要素内的相关行业，特别是开发符合旅游产品转型的参与类、度假类和康体类旅游项目，并将其纳入重点扶持范畴。

修武县城区的现状基本职能是工业生产和少量低端旅游服务。围绕建设全域旅游体系的目标，城区的基本职能调整有两个方向：一是传统的工业生产应以聚集经济效应为导向，鼓励发展具有一定基础、生产旅游相关产品的行业门类，继续增强推动县域城镇化的传统动力；二是鼓励城区发展旅游服务业，从而使城区成为云台山景区旅游服务的外延基地，重点是开发城区内运粮河两岸的历史文化遗址和近郊的湿地公园，以及围绕县城高铁站建设旅游服务基地等。此外，规划在鼓励传统农业向现代农业转型的同时，结合农业生产发展旅游服务功能，开发针对周边大城市(如郑州市、焦作市及新乡市)的近郊休闲度假游产品，将云台山景区与修武县城区之间的大片区域建设成以农业体验为主导的旅游区。

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全域旅游体系构建

空间分离的“景区—城区”融合过程也是一个区域空间结构的演进过程，由于旅游业在此过程中承担了主要的“中介”职能，需要依托景区与城区构建起所在地域的旅游体系，这也是在区域范围内对各级功能体进行分工定位及功能整合的重要途径之一。

根据资源、产业、空间三者结构的耦合关系，规划在全面评价地域旅游资源的基础上，构建以山、水、城、园、乡为特色的“双核、五区、多点”的全域旅游体系(图5)：“双核”即云台山景区与修武县城区，前者是以自然山水和传统村落为特色的传统旅游目的地，是全域旅游产品的主打品牌，后者是县域南部以人文历史景点为特色的新兴旅游目的地，是全域旅游服务枢纽和服务基地；“五区”为青龙峡片区、云台山片区、当阳峪养生区、台创园区和县中心城区；“多点”为各类旅游景点。这一旅游体系覆盖了修武县全境，是引导云台山景区与修武县城区在融合发展的过程中实现分工协作并带动区域发展的重要依托。

三、“景区—城区”融合通道规划

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快速通道规划

规划新建或改建多条南北向公路(图6)，强化云台山景区与修武县城区的联系通道，扩大南北通道容量。首先，规划建设青龙大道旅游专线，始于修武县城区，终于云台山景区与百家岩停车场，承担景区与城区联系的主通道职能。

其次，在郑(州)云(台山)高速公路以西规划建设县道青云路，连接城区、中铝厂区与230省道，承担南北货物运输职能。再次，在青龙大道以西规划建设青峰路，联系修武县城区与云台山景区西部新开发的当阳峪、青龙峡和峰林峡。

最后，规划建设城区外环线，承担过境货运交通职能，实现城区客货分流，改善城区交通环境。此外，在北部规划建设云台山景区与青龙峡之间、青龙峡与当阳峪之间、云台山景区与东岭后村之间的山间道路，承担各景点之间的旅游交通职能，支撑县域旅游体系网络化。

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慢行通道规划

(1) 自行车交通系统。依托规划的青龙大道旅游专线，规划建设连接修武县城区至云台山景区的自行车通道主系统；在条件适宜的公路设置骑行功能，建设城区内部自行车道和景区山地自行车道两个慢行交通子系统。在云台山景区、青龙峡景区和峰林峡景区之间设计山地骑行路线，可结合地形地貌进行多样化设计；在各景区、景点内设立配套的骑行服务站 ( 图 7)。

(2) 步行系统。规划在云台山景区设计观景、观动物、观植物和地质考察等多种徒步探险路线，以满足不同人群的需求；在修武县城区内重点建设老城区步行单元，串联城隍庙、胜果寺等重要景观节点；充分利用绿地公园、公共开敞空间和水系廊道等天然的绿化条件，构建城区步行通廊(图8)。联系云台山景区与修武县城区的步行路线以巴士站点、游客服务中心和游客服务站为基点向周边区域展开，既能保证游客容易到达景区，又能保证游客的安全。

四、政策制度建设

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建立统筹机构与协调机制

规划建立旅游发展与规划委员会，统筹协调县域所有旅游景点的项目审批、规划、建设及相关职能，下设市场开发平台、公益服务平台和公共参与平台等；建立旅游协调机制，统筹县域内所有旅游景点的餐饮、住宿和交通等旅游服务设施的时空布局。

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改革门票政策

规划以云台山景区门票为主体，探索包含新开发景点的修武县旅游套票。对于新开发的景区(景点)，免费赠送从云台山景区往返这些新景区(景点)的大巴票，作为初期推向市场的主要营销手段。实施景区门票销售与城区旅游设施服务经营联动策略，如鼓励持有云台山景区门票的游客前往修武县城区住宿，并提供大巴及住宿优惠政策，或为持有修武县城区住宿票据的游客提供云台山景区门票的优惠等。

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财税政策

积极争取政府对旅游相关项目的财政支持，包括在新开发景点内，通过财政补贴的方式给予游客在住宿、餐饮等方面的消费优惠；继续加大对城区旅游项目建设改造的补贴力度，编制城区街景或风貌控制规划；对全资或参与投资“景区—城区”融合项目的社会个体予以财税减免；对刚起步的旅游相关产业实施税费减免等。

文章全文详见《规划师》2016年11期

《空间分离的“景区—城区”融合发展规划策略

与实践》

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